Đại học Việt Nam - vừa đội nón, vừa che ô?

Đọc thấy bài này nhiều điểm đồng quan điểm, lưu lại làm tài liệu tham khảo (

Tác giả: TS Đào Văn Khanh (Đại học Cần Thơ)
Tự chủ ĐH và tính xơ cứng của hệ thống
Cùng với tài chính, quản trị là một lĩnh vực rất quan trọng trong giáo dục đại học Việt Nam. Tuy nhiên, hệ thống quản trị ĐH Việt Nam, từ cấp nhà nước đến các cơ sở giáo dục ĐH đến nay vẫn còn chưa rõ ràng và thiếu minh bạch. Copy mô hình hệ thống từ thời Liên Xô cũ từ năm 1954 ở miền Bắc, và từ năm 1975 ở miền Nam, nhìn chung hệ thống quản trị ĐH Việt Nam đến nay vẫn không có nhiều thay đổi. Về mặt quản lý Nhà nước, Bộ GD&ĐT chịu trách nhiệm chung.
Trên cơ sở đó, 13 bộ ngành và các địa phương quản lý tập trung các cơ sở giáo dục ĐH, CĐ. Trong tổng số 376 trường đại học cao đẳng (số liệu năm 2009)[1], Bộ GD&ĐT quản lý 54 trường (14,4%). Các bộ, ngành khác quản lý 116 trường (30,8%). UBND các tỉnh, TP là cơ quan chủ quản của 125 trường (33,2%). Có 81 trường dân lập, tư thục (21,5%).
Trong khi Bộ GD&ĐT là cơ quan duy nhất theo luật pháp được ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý giáo dục cấp bộ thì việc kiểm tra chấp hành các văn bản đó ở các trường ĐH, CĐ thuộc các bộ, ngành khác và do UBND là cơ quan chủ quản còn rất hạn chế. Có bộ còn ra văn bản chồng chéo lên chức năng quản lý Nhà nước của Bộ GD&ĐT[2].
Thời gian qua, Bộ GD&ĐT đã có một số chủ trương như phân bổ chỉ tiêu tuyển sinh dựa trên năng lực và cơ sở đề xuất của các trường, đồng thời qui định các trường thực hiện ba công khai[3]... Tuy nhiên, những chủ trương trên hoàn toàn chưa đủ vì tính xơ cứng của hệ thống tồn tại quá lâu. Thực tế cho thấy cơ chế xin-cho vốn không minh bạch vẫn còn tồn tại khá nặng nề và bản thân các trường chưa thoát ra khỏi thói quen trông chờ ỷ lại vào bầu sữa bao cấp.

Có ý kiến cho rằng nếu Nhà nước không quản lý và đưa ra qui định cụ thể ràng buộc các trường thì hệ thống giáo dục ĐH sẽ không kiểm soát được. Lập luận này, trong một chừng mực nào đó là hoàn toàn có cơ sở. Tuy nhiên, 1 câu hỏi đặt ra là tại sao trong 1 hệ thống giáo dục ĐH Việt Nam như hiện nay lại tồn tại quá nhiều trường ĐH với chất lượng yếu kém?
Phải chăng nguyên nhân chính xuất phát từ hệ thống quản lý có quá nhiều bất cập. Sự cho phép mở quá nhiều trường ĐH cũng như nâng cấp ào ạt hàng loạt các trường CĐ lên ĐH, cùng với việc thành lập nhiều trường ngoài công lập đã làm chất lượng đào tạo không tương xứng với danh xưng vốn có của một trường ĐH?
Có người lý giải việc cấp phép nâng cấp và mở thêm nhiều trường ĐH mới là nhằm đáp ứng mục tiêu 200 sinh viên/ 1 vạn dân vào năm 2010 và 450 sinh viên/1 vạn dân vào năm 2020 theo Nghị quyết 14/2005. Tuy nhiên, việc này đã dẫn đến hệ lụy chất lượng thấp kém đến nỗi Quốc hội, trong năm 2010 phải thành lập Ủy ban giám sát và ra Nghị quyết về việc thành lập các trường và chất lượng đào tạo ĐH[4].

Song song đó là một hệ thống giáo dục ĐH khá phức tạp với 2 ĐH quốc gia, 3 ĐH vùng, bên dưới là các "trường ĐH thành viên" trực thuộc cũng như hàng loạt các trường ĐH đơn ngành, đa ngành, và trường CĐ do các bộ ngành và các tỉnh quản lý, đã mang đến những lẫn lộn nhất định về tên gọi cũng như tính chính thể của hệ thống[5].
Một vấn đề cần xem xét là 2 ĐH quốc gia thật sự có được quyền tự chủ theo đúng nghĩa hay chưa, tức "tự chủ thực chất" và "tự chủ thủ tục" (Berdahl, 1990) về các mặt như tổ chức quản trị/ quản lý, tài chính, nhân sự, tuyển sinh, học thuật/ chương trình... Ở các ĐH khu vực, tình hình có vẻ gay cấn hơn do các ĐH này trực thuộc Bộ GD&ĐT, mức độ tự chủ chỉ phần nào.
Tầng nấc quản lý từ Bộ GD&ĐT xuống ĐH khu vực rồi từ ĐH khu vực xuống các trường ĐH thành viên, càng làm cho việc quản lý ngày càng trở nên phức tạp. Hình tượng ví von "vừa đội nón, vừa che ô" cho thấy sự rối rắm của mô hình ĐH quốc gia và ĐH khu vực vốn cần được các cấp nhà nước nghiên cứu thấu đáo[6].
Bên cạnh các trường ĐH, CĐ, sự hình thành và tồn tại của các viện nghiên cứu độc lập theo mô hình của Liên Xô cũ đã mang đến những tách biệt giữa nghiên cứu và đào tạo. Có ý kiến cho rằng cần xem xét sáp nhập các viện nghiên cứu với các trường ĐH cụ thể bởi bản thân một số viện nghiên cứu có các nét tương đồng hoặc các lĩnh vực liên quan. Tuy nhiên, trong bối cảnh của giáo dục ĐH Việt Nam hiện nay, đề xuất này khó khả thi vì những quyết định có tính lịch sử để lại từ thời Liên Xô (cũ).
Hơn nữa, ngay cả bản thân của các ĐH và trường ĐH hàng đầu ở Việt Nam vẫn còn nằm trong nhóm các trường chỉ mới có định hướng nghiên cứu (trên dưới 10% thu nhập từ khoa học công nghệ). Mối quan tâm hiện nay là Nhà nước cần tạo ra cơ chế phù hợp để thúc đẩy việc nghiên cứu, cũng như gắn kết chặt chẽ hơn giữa các trường ĐH và các viện nghiên cứu.

Tự chủ đại học- ai được, ai mất?
Trên thế giới, tự chủ ĐH là một nguyên lý hết sức cơ bản trong quản trị ĐH. Tự chủ ĐH bao gồm 6 lĩnh vực tự chủ: Tự chủ trong quản lý nhà trường; phân bổ nguồn lực; tuyển chọn nhân sự, tài chính và điều kiện làm việc; tuyển chọn sinh viên; chương trình đào tạo/ học thuật và giảng dạy; quyết định chuẩn học thuật, đánh giá và cấp văn bằng.
Các kết quả nghiên cứu về tự chủ ĐH trên thế giới cho thấy mức độ tự chủ ở 2 nhóm quốc gia, các nước phát triển và đang phát triển, là rất khác nhau, bởi mỗi quốc gia đều có thể chế chính trị, hình thái lịch sử, kinh tế, xã hội khác nhau. Tuy nhiên, có nét tương đồng chung về tự chủ ĐH ở 3 khu vực chính trên thế giới.
Ở các quốc gia thuộc hệ thống Anh-Mỹ, các trường ĐH có truyền thống tự chủ ĐH cao nhất nhưng vẫn phải chịu trách nhiệm trước xã hội và chính phủ. Ở các nước châu Âu lục địa, tự chủ thường nằm trong khuôn khổ qui định chi tiết của nhà nước. Tuy nhiên, các qui định có vẻ được nới lỏng và việc phân cấp được thực hiện. Ở các nước châu Á nói chung, nơi có nhiều ĐH mới được hình thành, nhà nước thường có mức độ kiểm soát cao như là những công cụ đóng góp vào tính kết nối quốc gia và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của quốc gia.
Mặc dù vậy, tự chủ ĐH không phải là một khái nhiệm tuyệt đối. Nhà nước có thể can thiệp vào hoạt động của trường ĐH thông qua các hành lang chính sách pháp lý hoặc chế tài tài chính.
Ở Việt Nam, vấn đề tự chủ ĐH chưa được hiểu và nghiên cứu một cách thấu đáo. Với quan niệm thực hiện chức năng quản lý Nhà nước, Bộ GD&ĐT trên thực tế đã làm thay công việc của các trường, từ bổ nhiệm cán bộ lãnh đạo đơn vị, bổ nhiệm GS, phó GS, phê duyệt chương trình khung (chuẩn chương trình), phân bổ chỉ tiêu đào tạo, quyết định việc mở ngành mới và mức học phí (đối với trường công lập).
Trả lời báo chí[7], nguyên Vụ trưởng Vụ Giáo dục ĐH Trần Thị Hà cho rằng Bộ đã giao nhiều quyền tự chủ cho các trường nhưng bản thân các trường chưa tận dụng hết những quyền hạn được giao. Ngược lại các trường, qua các cuộc khảo sát, cho rằng bản thân các trường phải "xin" thì mới được Bộ "cho" như mở ngành mới, phân bổ chỉ tiêu tuyển sinh v.v...
Theo cơ chế chuyển đổi từ mô hình kiểm soát sang giám sát mà nhiều nước trên thế giới đang áp dụng, vai trò của Bộ GD&ĐT là xây dựng khuôn khổ chính sách, hành lang pháp lý cho các trường trong khi các trường cần được thực sự tự chủ theo qui định của pháp luật, nhưng phải đánh đổi bằng trách nhiệm xã hội và trách nhiệm giải trình. Chính vì chưa có hành lang pháp lý rõ ràng và sự thống nhất trong cách tiếp cận đã dẫn đến những mâu thuẫn vốn âm ỉ và rất cần được giải quyết thấu đáo.
Về vấn đề này, có lẽ chúng ta nên học hỏi ở hệ thống quản trị ĐH Trung Quốc, nơi các trường ĐH không tách rời khỏi nhà nước mà là một bộ phận không thể thiếu của dự án hiện đại hóa quốc gia của Trung Quốc (Su Yan Pan, 2009). Mặc dù vậy, sự cởi mở của nhà nước (trong chừng mực) đối với 1 số trường ĐH hàng đầu như ĐH Thanh Hoa hay ĐH Bắc Kinh đã mang đến những thay đổi hết sức đáng khâm phục. Kết quả là 2 ĐH này trong khoảng 5 năm trở lại đây luôn nằm trong nhóm 100 trường ĐH hàng đầu thế giới theo xếp hạng của Tạp chí Times Higher Education[8].

Hội đồng trường- nhân tố tạo nên sự thay đổi
Để đảm bảo tính tự chủ và trách nhiệm xã hội của trường ĐH, vấn đề đặt ra cấp bách hiện nay là thành lập Hội đồng trường. Cả 2 điều lệ trường ĐH năm 2003 và năm 2010 đều đề cập đến việc này, nhưng tại sao cho đến nay chỉ có rất ít trường thành lập được hội đồng trường một cách đúng nghĩa là điều đáng suy gẫm.
1 câu hỏi đặt ra là tại sao phải có hội đồng trường trong các trường ĐH Việt Nam. Có thể thấy, trong lịch sử giáo dục ĐH Việt Nam, tất cả các hội đồng ở các trường ĐH, kể cả hội đồng khoa học đào tạo, đều có tính chất của những hội đồng tư vấn vì tất cả đều do hiệu trưởng quyết.
Theo GS Phạm Phụ (2005), hội đồng nhà trường bao gồm ban giám hiệu, các trưởng phó khoa, phòng ban, Đảng ủy, công đoàn... về bản chất vẫn là một một hội đồng hành chính (executive body) bên trong của nhà trường chứ chưa phải là một hội đồng quyền lực cao nhất của nhà trường và có rất nhiều thành viên độc lập bên ngoài nhà trường.
Về nguyên tắc, quyền lực cao nhất vẫn tập trung vào vai trò của hiệu trưởng. Ngoài ra, trong điều kiện chuyển đổi hết sức cơ bản của giáo dục ĐH Việt Nam hiện nay từ tinh hoa sang đại trà, nơi phần thu học phí đóng vai trò ngày càng quan trọng cũng như hương vị "thị trường" tăng cao, điều này cho thấy nhiều nội dung cần ra quyết định đã vượt ra ngoài khuôn khổ của trường ĐH truyền thống, trong đó có vấn đề tài chính trường ĐH.
Một cách tương ứng, việc ra quyết định ở các trường ĐH Việt Nam còn nặng theo mô hình truyền thống với quyền lực lớn nằm ở các tổ chức hành chính và các nhà quản lý hành chính. Xu hướng doanh nghiệp và kinh doanh ngày càng thâm nhập sâu vào trường ĐH. Ngoài ra, giáo dục ĐH Việt Nam đang ở trạng thái "cầu" vượt trội so với "cung" (chỉ khoảng 25% người học được vào các trường ĐH); trạng thái "độc quyền" vẫn còn tồn tại. Trong bối cảnh đó, cần phải giao quyền sử dụng tài sản và một phần quyền định đoạt lợi ích phát sinh cho một hội đồng trường như hội đồng quản trị ở các doanh nghiệp (Phạm Phụ, 2005).
Song song đó, hiện Nhà nước đang chủ trương tăng quyền tự chủ cho các trường công lập và đã thí điểm cơ chế "tự chủ tài chính" ở một số trường (như Trường ĐH Kinh tế Quốc dân Hà Nội, Trường ĐH Kinh tế Tp.HCM, Trường ĐH Thương mại). Điều này có nghĩa là giáo dục ĐH đang từng bước chuyển dần cơ chế "phân phối thẩm quyền" từ mô hình cấu trúc trên-xuống (top-down - top heavy) sang mô hình dưới-lên (bottom-up - bottom heavy). Nghĩa là thẩm quyền ra quyết định trong giáo dục ĐH sẽ được tập trung chủ yếu ở cấp trường. Trong bối cảnh đó, trường ĐH phải tự biết đổi mới, biết chấp nhận rủi ro, và phải đưa ra nhiều quyết định có tính tính đa mục tiêu. Chỉ có hội đồng trường mới có thể đảm đương được những trách nhiệm đó.
Mặc dù vậy, qua khảo sát, phần lớn hiệu trưởng các trường ĐH đều không muốn thành lập Hội đồng trường vì nhiều nguyên nhân, trong đó sâu xa nhất vẫn là cơ chế hoạt động của Hội đồng trường và Đảng ủy có nhiều điểm trùng lắp nhau. Một số ý kiến lo ngại rằng với cơ chế hiện nay, nếu làm không khéo thì Hội đồng trường sẽ trở nên thừa vì hiệu trưởng không thể chịu sự chỉ đạo từ 2 cấp. Điều này đúng nhưng chưa đủ.
Điều đặc biệt quan trọng cần xem xét là Hội đồng trường chính là nhân tố tạo nên sự thay đổi chứ không phải là Ban Giám hiệu hay Đảng ủy (do tính khách quan, độc lập, số thành viên bên ngoài nhiều hơn bên trong) nên vai trò của Hội đồng trường trở nên cực kỳ quan trọng. Song song đó, chính việc thành lập Hội đồng trường đúng nghĩa sẽ giúp chuyển dần quyền lực từ bộ ngành chủ quản về các trường, đáp ứng yêu cầu xóa bỏ cơ chế bộ chủ quản theo Nghị quyết 14/2005 của Chính phủ.

Kiến nghị
Từ những phân tích trên, tác giả xin kiến nghị một số giải pháp sau:
1. Xây dựng Luật Giáo dục ĐH một cách "chuyên nghiệp" hơn với sự tham gia của các chuyên gia về giáo dục ĐH trong và ngoài nước.
2. Phân tầng hệ thống giáo dục bậc cao:
Tầng 1 là chọn lựa một số trường ĐH trong số 15 trường trọng điểm quốc gia tập trung mạnh vào nghiên cứu. Trong điều kiện nguồn lực hạn chế hiện nay của Việt Nam, có thể chỉ một số lượng ít (khoảng 5 trường) để các cơ sở giáo dục này được hỗ trợ lớn từ nhà nước nhằm đáp ứng nhu cầu nguồn nhân lực có trình độ chất xám cao cho quốc gia.
Tầng 2 sắp xếp lại các trường ĐH có định hướng giảng dạy và nghiên cứu, trong đó tập trung vào nhóm giảng dạy gắn liền với nghiên cứu (tỉ lệ giảng dạy/ nghiên cứu có thể là 7:3) để tạo ra những sản phẩm nghiên cứu đáp ứng nhu cầu nguồn nhân lực có trình độ cao ở khu vực.
Tầng 3 là các trường ĐH, CĐ, CĐ cộng đồng có định hướng nghề nghiệp với trọng tâm chính là giảng dạy để phục vụ cho nhu cầu nghề nghiệp của địa phương. Đồng thời xem xét sát nhập một số cơ sở nhỏ lẻ để đáp ứng hiệu quả và qui mô kinh tế.
3. Trao quyền tự chủ thật sự cho một số trường có uy tín và tiềm lực mạnh trong khi kiểm soát chặt chẽ các trường chất lượng kém. Đề xuất này phù hợp với nội dung và ý kiến của Bộ trưởng Bộ GD&ĐT Phạm Vũ Luận tại Hội nghị lấy ý kiến đóng góp về Dự thảo Luật Giáo dục Đại học ngày 19-20/4/2011 tại Hà Nội [9].
4. Thành lập Hội đồng trường theo đúng nghĩa trong tất cả các trường ĐH với số lượng thành viên bên ngoài nhiều hơn bên trong. Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng trường, Đảng ủy và Ban Giám hiệu. Vai trò của bộ chủ quản sẽ dần dần mất đi khi quyền lực được chuyển giao cho Hội đồng trường.
5. Sắp xếp lại hệ thống các ĐH quốc gia và ĐH khu vực theo hướng xây dựng được cơ chế phối hợp để minh bạch quyền lợi và trách nhiệm của từng trường thành viên.
------
Tài liệu tham khảo
Anderson, D., & Johnson, R. (1998). University Autonomy in Twenty Countries: Canberra: Department of Employment, Education, Training and Youth Affairs. Commonwealth of Australia 1998.
Ashby, E., and Anderson. M. (1966). Universities: British, Indian, African. A Study of the Ecology of Higher Education. London: Weidenfield & Nicholson
Berdahl, R. (1990). Academic freedom, autonomy and accountability in British universities. Studies in Higher Education 15 (2): 169-80.
Dao, K. V., & Hayden, M. (2010). Reforming the Governance of Higher Education in Vietnam. In G. Harman, M. Hayden & T. N. Pham (Eds.), Reforming Higher Education in Vietnam: Challenges and Priorities. Dordrecht, The Netherlands: Springer
Mora, J. G. (2001). Governance and Management in the New University. Tertiary Education and Management, 7, 95-110.
Neave, G., & van Vught, F. (1994). Government and Higher Education in Developing Nations: A Conceptual Framework. In G. Neave & F. van Vught (Eds.), Government and Higher Education Relationship Across Three Continents: The Wind of Change (pp. 1-21): IAU, PERGAMON
Lam Quang Thiep (2010). Description and analysis of Vietnam's higher education. Report 1.
Pham Phu (2005). About a new face for higher education in Vietnam. Ho Chi Minh National University Press
Santiago, P., Tremblay, K., Basri, E. and Arnai, E. (2008). Tertiary Education for the Knowledge Society. Paris: OECD.
Su Yan Pan (2009). University Autonomy, the State, and Social Change in China. Hong Kong University Press

[1] Đến nay (năm 2011), số lượng các trường đại học cao đẳng lên đến trên 400
[2]http://vnexpress.net/gl/xa-hoi/giao-duc/2009/10/3ba151a0/
[3] Thông tư số 09/2009/TT-BGD&ĐT ngày 7/5/2009 về việc thực hiện công khai đối với cơ sở giáo dục của hệ thống giáo dục quốc dân. Mục tiêu thực hiện công khai cam kết của cơ sở giáo dục về chất lượng giáo dục và công khai về chất lượng giáo dục thực tế, về điều kiện đảm bảo chất lượng giáo dục và về thu chi tài chính để người học, các thành viên của cơ sở giáo dục và xã hội tham gia giám sát và đánh giá cơ sở giáo dục theo quy định của pháp luật.
[4] Báo cáo số 329/BC-UBTVQH12 ngày 26/5/2010
[5] Rất khó giải thích cho người nước ngoài hiểu được hệ thống giáo dục Việt Nam. Nếu như ĐHQG, ĐH vùng là University thì các trường thành viên cũng là University (hay member university), nghĩa là trường ĐH trong ĐH. Con dấu của 2 ĐHQG cũng mang hình quốc huy như Bộ GD-ĐT. Thủ tướng trực tiếp điều hành cả Bộ GD-ĐT và 2 ĐHQG. Có người cho rằng ở Việt Nam hiện nay có đến ba Bộ GD-ĐT chứ không phải là một. Nguồn: http://dantri.com.vn/c25/s25-445979/mo-hinh-dh-vung-vua-doi-non-vua-che-o.htm
[6] Năm 2006, nguyên Bộ trưởng Bộ GD- ĐT Nguyễn Thiện Nhân trong buổi làm việc với ĐH Đà Nẵng có nói: "Cuối năm 2006, Bộ sẽ rà soát lại nhiều vấn đề vướng mắc cần tháo gỡ để đi đến quyết định về mô hình chuẩn của ĐH vùng". Năm 2010, Phó Thủ tướng Nguyễn Thiện Nhân đến làm việc với ĐH Huế và phát biểu rằng phải xây dựng được cơ chế phối hợp để quyền lợi và trách nhiệm của từng trường thành viên mất đi ít nhất; được liên kết, hỗ trợ nhiều nhất, để có sự phát triển và hiệu quả đào tạo cao hơn so với đứng ngoài ĐH vùng". Tuy nhiên, đến nay, mọi việc vẫn chưa có gì thay đổi. Nguồn: http://dantri.com.vn/c25/s25-445979/mo-hinh-dh-vung-vua-doi-non-vua-che-o.htm ngày 23/01/2010.
[7] Theo báo Vietnamnet, ngày 15-10-2008: Đến nay Bộ GD-ĐT chỉ "ôm" nhiệm vụ kiểm tra, giám sát và thổi còi khi trường "lách luật". Nhưng thực tế các trường tự chủ đang lúng túng chưa biết mình phải làm gì và căn cứ vào đâu để làm(!)- phát biểu của Vụ trưởng Vụ Giáo dục ĐH (Bộ GD-ĐT) Trần Thị Hà.
[8]http://www.timeshighereducation.co.uk/hybrid.asp?typeCode=144